 |
|
 |  |
|
|
| |
 | Afaceri | Agricultura | Economie | Management | Marketing | Protectia muncii |
| Transporturi |
CONSTRUIREA NOTIUNII DE SERVICIU PUBLIC
Pentru satisfacerea cerintelor membrilor unei colectivitati umane (hrana, locuinta, transport, cultura, sanatate etc.), sunt infiintate anumite "organisme sociale, care poarta denumirea de servicii publice"[1].
Termenul de serviciu public "este utilizat atat in sens organizatoric, de organism social, cat si in sens functional, de activitate desfasurata de acest organism"[2].
Definirea serviciului public obliga la distingerea celor doua sensuri ale acestuia:
. primul sens este cel organic, ce desemneaza realizatorul activitatii de interes public, un organism, o persoana juridica, publica sau privata;
. al doilea sens, este cel material, prin care este desemnata activitatea desfasurata de realizatorul acesteia[3].
In definirea serviciului public s-au conturat trei mari perioade: sfarsitul secolului XX - definitia clasica, formulata indeosebi de teoreticienii francezi, specialisti in drept public, a caror conceptie a fost preluata in majoritatea tarilor europene, perioada interbelica, in care regasim numeroase dezbateri ale doctrinarilor romani si perioada actuala, care, pe langa abordarea juridica aduce noi tendinte, ingloband puncte de vedere economice, sociale, manageriale si ale utilizatorilor in definirea serviciului public. Aceasta ultima etapa este puternic influentata de «criza serviciului public» si de evolutiile de la nivelul Uniunii Europene.
In ceea ce priveste tarile cu sistem de drept anglo-american, "notiunea de serviciu public a fost aproape inexistenta"[4], indeosebi "datorita viziunii diferite asupra rolului statului"[5] si asupra modului in care acesta satisface interesul general.
In tarile cu sistem de drept romano-germanic, "dualismul persoana publica-interes general a dominat multa vreme"[6], la realizarea interesului general nefiind implicate decat persoane publice[7].
In sistemul francez, notiunea de serviciu public se contureaza pe baza unei decizii a Tribunalului de conflicte din 1873, decizia Blanco, prin care Tribunalul consacra pentru prima data raspunderea statului pentru prejudicii cauzate si se stabileste competenta sa in astfel de litigii. Astfel, se consacra autonomia dreptului administrativ, prin recunoasterea posibilitatii de a pune in discutie responsabilitatea statului pentru prejudiciile cauzate prin diferite activitati, ca si necesitatea de a delimita regimul acestei responsabilitati de cea din dreptul privat. In plus, aceasta decizie stabileste o definitie pentru serviciul public: este vorba de o activitate de interes general, realizata de catre administratie sau sub controlul acesteia.
Decizia Blanco[8] consacra astfel responsabilitatea statului, punand capat unei lungi traditii de neresponsabilitate, exceptie facand responsabilitatea contractuala stabilita prin Legea din 28 luna a cincia, anul VIII, in domeniul lucrarilor publice. De asemenea, se supune aceasta responsabilitate unui regim specific, considerandu-se ca responsabilitatea ce revine statului, nu poate fi supusa principiilor stabilite in Codul Civil pentru raporturile dintre particulari.
Desi a trecut neobservata timp de 30 de ani, decizia Blanco a reprezentat un moment decisiv pentru a orienta bazele de construire a dreptului administrativ catre serviciul public in locul puterii publice. Acest fapt a fost accentuat de Scoala serviciului public, care i-a acordat un loc central in explicarea stiintifica a dreptului administrativ. Principalii reprezentanti ai acestei scoli, Duguit, Jeze, Bonnard si Roland considerau serviciul public ca fiind "activitatea pe care guvernantii sunt obligati sa o realizeze in interesul celor guvernati[9]" sau "statul reprezinta un ansamblu de servicii publice[10]", "domeniul public este un serviciu public", "o lucrare publica este un serviciu public"[11].
Duguit aprecia ca "intr-un serviciu public sunt inglobate trei elemente: o misiune considerata ca obligatorie pentru stat, un numar de agenti instituiti pentru a indeplini aceasta misiune, bunuri si fonduri afectate pentru realizarea acestei misiuni"[12], iar Jeze sustinea ca "serviciile publice sunt numai elemente de interes general pe care guvernantii unei anumite tari, la un moment dat, au decis sa le satisfaca prin intermediul unui serviciu public"[13].
Astfel, in conceptia scolii amintite, centrul dreptului administrativ este reprezentat de serviciul public, teza care a dominat doctrina si jurisprudenta pana in anii '50, fiind aspru criticata indeosebi pentru eliminarea din dreptul public a notiunii de putere publica[14].
Ulterior deciziei Blanco, o serie de hotarari ale Consiliului de Stat si ale Tribunalului de conflicte au construit principiile serviciului public, caracteristici sistematizate in teoria lui L. Rolland[15]:
- egalitatea de tratament a utilizatorilor;
- continuitatea[16] serviciului, recunoscuta ca avand valoare constitutionala prin Decizia Consiliului Constitutional nr. 79-105 DC din 25 iulie 1979[17];
- mutabilitatea[18] sau adaptabilitatea serviciului public.
O alta decizie a Consiliul de Stat va pune bazele notiunii de serviciu public industrial si comercial[19] si astfel, se justifica extensia notiunii de serviciu public dincolo de misiunile regaliene ale statului.
Daca Tribunalul de conflicte si Consiliul de Stat au avut un rol major in definirea serviciului public, jurisprudenta a fost cea care a conturat "elementele specifice unui serviciu public"[20]:
- elementul organic, conduce la definitia organica a serviciului public - ansamblu de agenti si mijloace pe care o persoana publica le foloseste pentru un scop bine definit;
- elementul material - in sens material sau functional, serviciul public reprezinta o activitate de interes general asigurata de administratia publica;
- elementul juridic - serviciul public presupune un anumit regim juridic, un ansamblu de procedee derogatorii de la dreptul comun. Altfel spus, o activitate reprezinta un serviciu public daca este supusa regimului juridic de serviciu public.
Grupand cele trei elemente, serviciul public apare ca o activitate de interes general, asigurata de catre o persoana publica prin proceduri derogatorii de la dreptul comun.
Asa cum am precizat, in vocabularul anglo-american, "notiunea de serviciu public era aproape necunoscuta"[21], deoarece, mai ales in cazul Statelor Unite, economia se individualiza prin caracterul sau concurential si prin primordialitatea initiativei private, astfel ca interventia institutiilor publice in realizarea de servicii era limitata.
Cu toate acestea, unele sectoare ale economiei americane, "utilitatile publice"[22], au fost reglementate, statul indeplinindu-si "functia de reglare a pietei"[23]. Astfel, "Commerce Clause"[24] si "public interest" au permis asigurarea reglementarilor pentru "public utilities". Totusi, in doctrina, conceptul de "public interest" nu si-a gasit dezvoltarea, fenomen accentuat de "tendinta de dereglementare si de aparitie a curentului doctrinal de analiza economica a dreptului"[25]. In fata unor astfel de fenomene, s-a recurs la notiunea de serviciu universal.
Tarile din sudul Europei - Spania, Italia, Portugalia, Belgia, Luxemburg si Grecia au o conceptie asupra serviciului public care se traduce printr-un cadru juridic in numele interesului general, in timp ce alte tari nu confera serviciului public un statut special. Aceasta deosebire este legata de diferentierea colectiv-individual. Cu toate acestea, toate statele cunosc activitati de ordin economic asumate de catre stat si colectivitatile locale in numele interesului general si finantate din surse publice.
Toate aceste aspecte releva faptul ca recunoasterea si definirea serviciului public reprezinta un subiect sensibil, statul fiind cel care face acest lucru pentru ca ii defineste domeniile de competenta.
Inceputul secolului XX este marcat de dezvoltarea serviciilor in retea - caile ferate, telefonul, electricitatea, retele a caror eficacitate era legata de accesul cat mai multor utilizatori, dar investitiile in aceste domenii nu puteau fi suportate de catre intreprinderi private, astfel ca s-a justificat interventia statului in numele serviciului de interes general.
[1] Alexandru I. si colectivul, Drept administrativ, Ed. Economica, Bucuresti 2003, p. 108.
[2] In acest sens Iorgovan A., Drept administrativ, Ed. Nemira, Bucuresti, 1996; Negoita Al., Drept administrativ, Ed. Silvy, Bucuresti, 1997; Alexandru I., Structuri, mecanisme si institutii administrative, Ed. Silvy, Bucuresti, 1996.
[3] Matei L., op.cit., p. 31
[4] In limba engleza, serviciul public are trei acceptiuni:
- functie publica (". it was the Progressives who based tha public service on the bedrock of merit selection, tenure and position classification. And it was their faitd in the possibility of good government that attracted thousands of highly talented, public spirited citizens into careers in governement" - Dilulio J. (editor), Deregulating the Public Service. Can Government Be Improved?, Washington DC., Tha Brookings Institution, 1994;
- ansamblul serviciilor de baza (As the UN points out, some very poor countries have done well in health and education. The characteristic they share is governments, national and local, that direct their spending to make sure that the poor - especially women - have acces to public services, The Economist, 19 august 1995, p.14);
- poate avea o conotatie etica (. free institutions, public service and active civic spirit deployed to social ends are the lifeblood of the properly-ordered commonwealth, the fundamental preconditions for peace, harmony and material progress, The Economist, 14 ianuarie 1995, p. 87);
[5] In ceea ce priveste distictia stat intenventionist sau non-interventionist, Hegel este cel mai des citat - Garham N., Universal service, Objectives and Practice in International Comparison, 14 noiembrie 1988, Bonn, p. 14.
[6] "In vechiul regim . nu exista nici un oras, comuna, sat sau catun, spital, fabrica sau colegiu care sa fi avut propria-i vointa in ceea ce faceau sau sa-si administreze liber propriile bunuri. Atunci, ca si acum, administratia exercita o puternica tutela" - A. de Toqueville, L'Ancien Regim et la Revolution, p.79-80, citat de Ch. Millon-Delson, L'Etat subsidiaire, Paris, P.U.F., 1992, p. 65-66.
[7] "Legitimitatea este intotdeauna de partea administratiei ." - Crozier M., Ou va l'administration française?, Paris, Ed. d'Organisation, 1974, p. 23.
[8] Pe data de 3 noiembrie 1871, Agnes Blaco, in varsta de 5 ani si jumatate, mergea pe un drum public, in fata unui depozit de tutun, exploatat in regie de catre Stat, fiind lovita de un vagon impins din interior, fapt ce i-a provocat rani puternice. Tatal sau, Jean Blanco, a chemat in fata tribunalului civil din Bordeaux muncitorii Adolph Jean, Henri Bertrand, Pierre Monet, Jean Vignerie, precum si Statul, reprezentat de prefect, considerand acest accident imputabil muncitorilor si Statului, responsabil din punct de vedere civil pentru angajatii sai.
[9] Duguit L., Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p. 417.
[10] Bonnard in A. de Laubadere, J.C. Venezia si Y. Gaudement, Traite de droit administrativ, Librairie generale de droit et de la jurisprudence, E.J.A., Paris 1996, p. 42.
[11] Jeze si Capitant in A. de Laubadere, J.C. Venezia si Y. Gaudement, op. cit., p. 43.
[12] Duguit L., Les transformations de droit public, Paris 1913, p. 416.
[13] Forges J.M., Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1991, p. 179.
[14] Un astfel de critic a fost M. Hauriou, Precis de droit administratif et de droit public, Syrei, Paris, 1927.
[15] Matei L., op.cit., p. 36.
[16] Prin decizia Heyries, Consiliul de Stat a admis ca in perioade de criza (de exemplu, in caz de razboi), puterea publica dispune de o forta speciala pentru a putea asigura continuitatea serviciilor publice. De altfel, art. 16 al Constitutiei din 1958 se bazeaza pe aceasta teorie a circumstantelor exceptionale. Printr-un decret din 10 septembrie 1914, Guvernul a suspendat aplicarea pentru functionarii civili ai statului, a art. 65 din Legea din 22 aprilie 1905 care solicita comunicarea elementelor din dosarul personal.
[17] Decizia Consiliului Constitutional nr. 79-105 DC din 25 iulie 1979 privind Legea de modificare a dispozitiilor Legii nr. 74-696 din 7 august 1974 cu privire la continuitatea serviciului public de radio si televiziune in cazul incetarii activitatii.
[18] Prin decizia Compagnie nouvelle du gaz de Deville-les-Rouen din 1874, Consiliul de Stat a facut un prim pas catre admiterea mutabilitatii contractelor administrative.
Comuna Deville-les-Rouen acordase in 1874 catre Compagnie nouvelle du gaz de Deville-les-Rouen, privilegiul exclusiv de iluminat cu gaz. Odata cu dezvoltarea iluminatului electric, comuna a incercat sa convinga compania sa asigure acest tip de iluminat, fiind refuzata, astfel ca s-a indreptat catre o companie de electricitate. Compania de gaz insa, a solicitat despagubiri pentru acordarea noului privilegiu, cu incalcarea monopolului de care dispunea. Consiliul de Stat a interpretat contractul dintre compania de gaz si comuna, incheiat intr-un moment in care alte comune dispuneau de iluminat electric, ca recunoscand monopolul iluminatului, indiferent prin ce mijloace, dar considera ca, comuna avea dreptul sa asigure acest serviciu prin intermediul electricitatii, intelegand prin aceasta, cedarea catre un tert, in cazul in care compania de gaz refuza.
Consiliul de Stat a admis, de asemenea, modificarea unilaterala a contractului de catre administratie, aspect ce reiese si din decizia Compagnie generale française des tramways (21 martie 1910). Cu acest prilej, s-a admis ca administratia are dreptul sa impuna concesionarului sporirea numarului de tramvaie fata de cel prevazut in caietul de sarcini, pentru a asigura, in interes public, functionarea normala a serviciului.
[19] Prin decizia Societe commerciale de l'Ouest africain, Tribunalul de conflicte a admis existenta serviciilor publice ce functioneaza in aceleasi conditii ca si intreprinderile private, aparand notiunea de serviciu public industrial si comercial.
Societe commerciale de l'Ouest africain era proprietara unei masini care a fost grav avariata intr-un accident survenit pe bacul Eloka, care asigura serviciul de legatura intr-o laguna de pe litoralul Coastei de Fildes, bac exploatat direct de colonie. Tribunalul de conflicete a trebuit sa se pronunte asupra problemei privind considerarea serviciilor asigurate de catre administratie ca functionand in aceleasi conditii ca si o intreprindere privata. Era deja admis ca pentru anumite operatiuni izolate, administratia poate fi privita ca un simplu particular fara a uza de prerogative de putere publica.
Prin aceasta decizie, s-au stabilitt si criterii pentru a identifica un serviciu industrial si comercial, cum ar fi obiectul de activitate, originea resurselor sau modalitatile de functionare.
[20] Asupra acestor elemente a se vedea si Vasile A., Prestarea serviciilor publice prin agenti privati, Ed. AllBeck, Bucuresti 2003, p. 13-14.
[21] In lucrarile de referinta nu era precizata nici o definitie, dupa cum se mentioneaza in The Oxford Companion to Law, Oxford, Clarendon Press, 1980 sau in The Concise Oxford Dictionary of Law, Oxford, Oxford University Press, 1983.
[22] "Public utility" sunt greu de definit, intelegand "o societate care, prin natura activitatilor sale, indeplineste conditiile unui monopol natural" - S.H. Gifis, Barron's Law Dictionary, New Zork, 1984. Dupa un alt autor, "expresia se refera la un grup de intreprinderi supuse unei reglementari minutioase a tarifelor si serviciilor, la nivel local, federal sau etatic" - Ch.F. Philipps, The Regulation of Public Utilities, Arlington, Public Utilities Reports, 1993, p. 4. Acelasi autor precizeaza ca in Statele Unite, "public utilities" reprezinta 7.5% din venitul national in 1990, fiind incadrate 5.8 milioane de persoane, adica 5.3% din persoanele active.
[23] "Principala functie a reglementarii este de a se substitui carentelor de functionare normala a pietei. In cea mai mare parte este vorba de motive negative (controlul si limitarea exceselor: gaz, electricitate, cai ferate) sau de absenta intreprinderilor private (apa)" - J.P. Simon, L'esprit des regles, reseaux et reglementation aux Etats-Unis, Paris, Editions L'Harmattan, 1991, p. 25.
[24] Art. 1, Sectiunea 8, al.3 al Constitutiei americane, prevede: "Congresul are autoritatea pentru a reglementa comertul cu alte natiuni, intre statele federale si cu triburile indiene".
[25] Teoria interesului public a fost criticata de reprezentantii acestui curent - R. A.Posner, considera ca aceasta teorie presupune: 1) pietele sunt extrem de fragile si susceptibile de ineficacitate daca sunt lasate sa functioneze singure; 2) reglementarea nu presupune costuri; - in Theories of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and Management science, n. 5, 1974, p. 336.
Copyright © 2024 - Toate drepturile rezervate
